LĒMUMS

Rīgā, 2006. g. 11. aprīlī

 

Latvijas Republikas Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments šādā sastāvā:

tiesas sēdes priekšsedētājs senators V. Jonikāns, senatore J. Briede, senatore V. Krūmiņa,

piedaloties pieteicēja pārstāvim Aleksejam Dimitrovam un atbildētājas Latvijas Republikas pusē pieaicinātās iestādes Ministru kabineta pilnvarotajam pārstāvim Agrim Repšam un Mārtiņam Paparinskim,

atklātā tiesas sēdē izskatīja Jurija Petropavlovska blakus sūdzību par Administratīvās apgabaltiesas 2006. gada 13. februāra lēmumu, ar kuru atstāts negrozīts Administratīvās rajona tiesas lēmums par tiesvedības izbeigšanu administratīvajā lietā, kas ierosināta, pamatojoties uz Jurija Petropavlovska pieteikumu par pienākuma uzlikšanu Ministru kabinetam pieņemt lēmumu par viņa uzņemšanu Latvijas pilsonībā.

Aprakstošā daļa

[1] Jurijs Petropavlovskis 2003. gada novembrī iesniedzis Naturalizācijas pārvaldē naturalizācijas iesniegumu. 2003. gada 1. decembrī viņš sekmīgi nokārtojis naturalizācijas pārbaudi. Pārbaudot dokumentus, secināts, ka uz Juriju Petropavlovski nav attiecināmi Pilsonības likuma 11. pantā minētie ierobežojumi, un tādēļ ticis sagatavots Ministru kabineta rīkojuma projekts par viņa uzņemšanu Latvijas pilsonībā. Minētajā rīkojuma projektā vienlaikus tika paredzēta 465 personu uzņemšana pilsonībā. Jurija Petropavlovska vārds un personas kods rīkojuma projektā tika norādīts 1.334. apakšpunktā.

[2] Ministru kabinets, izskatot iepriekš minēto rīkojuma projektu Ministru kabineta sēdē, ar 2004. gada 16. novembra rīkojumu to pieņēmis, bet vienlaikus no tā svītrojis 1.334. apakšpunktu. Vēlāk Naturalizācijas pārvalde ar 2004. gada 30. novembra vēstuli informējusi Juriju Petropavlovski, ka, pamatojoties uz šo Ministru kabineta rīkojumu, viņam ir atteikta uzņemšana Latvijas pilsonībā naturalizācijas kārtībā.

[3] Jurijs Petropavlovskis iesniedzis Administratīvajā rajona tiesā pieteikumu, kurā lūdzis tiesu uzlikt pienākumu Ministru kabinetam pieņemt lēmumu par viņa uzņemšanu Latvijas pilsonībā. Jurijs Petropavlovskis pieteikumā norādījis, ka lēmums par personas uzņemšanu pilsonībā saskaņā ar Administratīvā procesa likuma 1. panta trešo daļu ir administratīvs akts un to nevar atzīt par politisku lēmumu. Latvijas tiesību sistēmā šāds lēmums nav saistīts ar politiskās uzticības kritēriju, jo tas nav nostiprināts Pilsonības likumā, kas izsmeļoši reglamentē ar pilsonības iegūšanu saistītos jautājumus. Pieteicēja ieskatā Pilsonības likumu nedrīkst izmantot kā politiskās cīņas instrumentu. Jurijs Petropavlovskis arī norādījis, ka Pilsonības likuma 17. panta otrā daļa neparedz Ministru kabinetam tiesības pieņemt lēmumu par naturalizācijas atteikumu. No šīs tiesību normas izriet, ka Ministru kabinetam ir tiesības svītrot kādas personas datus no sagatavotā rīkojuma projekta tikai tad, ja persona neatbilst Pilsonības likumā noteiktajām prasībām un tas atklāts pēc rīkojuma projekta iesniegšanas Ministru kabinetā. Visos pārējos gadījumos Ministru kabinetam ir pienākums pieņemt lēmumu par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā. Jurijs Petropavlovskis pieteikumā arī paudis, ka saskaņā ar Administratīvā procesa likuma 6. pantā ietverto vienlīdzības principu naturalizācijas atteikums nevar tikt pamatots ar pieteicēja uzskatiem, kas konkrētajā gadījumā pieteicējam liedz iespēju tikt ievēlētam Rīgas domē.

[4] Administratīvās rajona tiesas tiesnese ar 2004. gada 13. decembra lēmumu pieņēmusi Jurija Petropavlovska pieteikumu un ierosinājusi administratīvo lietu. Izskatījusi lietu tiesas sēdē, Administratīvā rajona tiesa, pamatojoties uz Administratīvā procesa likuma 282. panta 1. punktu, ar 2005. gada 16. decembra lēmumu izbeigusi tiesvedību lietā. Tiesa lēmumu motivējusi ar to, ka Ministru kabineta rīkojums par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā ir politisks lēmums un tādēļ Jurija Petopavlovska prasījums par pienākuma uzlikšanu Ministru kabinetam pieņemt šādu rīkojumu nav izskatāms administratīvā procesa kārtībā.

[5] Izskatījusi Jurija Petropavlovska blakus sūdzību par šo lēmumu, Administratīvā apgabaltiesa ar 2006. gada 13. februāra lēmumu atstājusi negrozītu Administratīvās rajona tiesas lēmumu. Apgabaltiesa lēmumu pamatojusi ar tālāk minētajiem motīviem.

[5.1] Tā kā lietā pastāv strīds, vai lēmums par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā, kuru saskaņā ar Pilsonības likuma 17. pantu pieņem Ministru kabinets, ir administratīvs akts, konkrētajā lietā ir nepieciešams noskaidrot kritērijus, pēc kuriem var nošķirt administratīvo aktu no politiska lēmuma. Minētos lēmumus var nošķirt pēc trim kritērijiem – pieņemšanas procedūras, pieņemšanas institūcijas un lēmuma būtības. Atšķirības pieņemšanas procedūrā izpaužas tādējādi, ka administratīvā procesa gadījumā tiek noskaidroti visi nepieciešamie apstākļi lēmumu pieņemšanai, tostarp uzklausīts personas viedoklis, kamēr, pieņemot politisko lēmumu, izšķiroša loma ir vairākuma viedoklim. Atšķirības pieņemšanas institūcijā izpaužas tādējādi, ka administratīvo aktu izdod Ministru kabinetam padota valsts pārvaldes iestāde, kamēr politiskos lēmumu pieņem institūcija, kurai piemīt demokrātiski leģitīms raksturs. Savukārt atšķirības lēmuma būtībā izpaužas tādējādi, ka administratīvie akti tiek pieņemti, balstoties uz tiesību normām, kamēr politiskie lēmumi tiek pieņemti, balstoties uz politisko pārliecību un citiem tiesību normās nedefinētajiem kritērijiem.

[5.2] Izvērtējot konkrētā lēmuma pieņemšanas procedūru, secināms, ka Ministru kabineta lēmumam par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā naturalizācijas kārtībā piemīt politiska lēmuma raksturs. To pamato Pilsonības likuma 17. panta, Ministru kabineta 1999. gada 2. novembra noteikumu Nr. 34 “Naturalizācijas iesniegumu pieņemšanas un izskatīšanas kārtība” (turpmāk arī – Naturalizācijas noteikumi), Ministru kabineta 2002. gada 3. decembra noteikumu Nr. 111 „Ministru kabineta kārtības rullis” un Ministru kabineta iekārtas likuma 21. panta normas, no kurām secināms, ka naturalizācijas procesa posms Ministru kabinetā būtiski atšķiras no šāda procesa posma Naturalizācijas pārvaldē. Naturalizācijas pārvaldē naturalizācijas process nepārprotami ir uzskatāms par administratīvo procesu. Savukārt, tā kā Ministru kabinets pieņem lēmumu balsojot, lēmums par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā naturalizācijas kārtībā tiek pieņemts, ievērojot demokrātisku procedūru.

[5.3] Izvērtējot kritēriju „pieņemšanas institūcija”, secināms, ka, lai arī Ministru kabinets ir demokrātiski leģitīms orgāns, tomēr pēc šī kritērija nevar viennozīmīgi secināt, ka Ministru kabineta lēmums par uzņemšanu Latvijas pilsonībā naturalizācijas kārtībā ir administratīvs akts vai politisks lēmums, jo Ministru kabinets ir apveltīts ar tiesībām pieņemt gan politiskus lēmumus, gan izdot administratīvos aktus.

[5.4] Savukārt, izvērtējot lēmuma būtību, secināms, ka Ministru kabineta lēmumi par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā naturalizācijas kārtībā tiek pieņemti, balstoties uz Ministru kabinetā pārstāvēto politisko partiju mērķiem un nostājas pilsonības jautājumos un līdz ar to tiem piemīt politiska lēmuma raksturs. Šajā gadījumā būtiski ir tas, ka Ministru kabineta locekļiem normatīvie akti nenosaka materiāltiesiskus kritērijus lēmuma pieņemšanai, kādi savukārt ir noteikti Naturalizācijas pārvaldei.

[5.5] Izanalizējot iepriekšminētos apsvērumus, atzīstams, ka Ministru kabineta lēmumi par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā naturalizācijas kārtībā ir politiski lēmumi. Šādu secinājumu papildus pamato arī arguments, ka no Pilsonības likuma 18. panta – solījums par uzticību Latvijas Republikai – izriet, ka Ministru kabinetam ir jāvērtē attiecīgās personas lojalitāte pret Latvijas valsti un tautu. Taču, tā kā jēdzienu „lojalitāte” un „uzticība” vērtēšanai normatīvie akti nemin noteiktus kritērijus, šāda Ministru kabineta lēmuma tiesiskuma kontrole nav pakļauta tiesai.

[5.6] Tā kā pieteikuma priekšmets administratīvajā tiesā nevar būt politiska lēmuma atcelšana, atbilstoši Administratīvā procesa likuma 282. panta 1. punktam šādos gadījumos tiesvedība ir jāizbeidz.

[6] Jurijs Petropavlovskis ir iesniedzis blakus sūdzību, kurā lūdz minēto Administratīvās apgabaltiesas lēmumu atcelt un nosūtīt lietu jaunai izskatīšanai pēc būtības Administratīvajai rajona tiesai. Jurijs Petropavlovskis norādījis, ka apgabaltiesa kļūdaini secinājusi, ka Ministru kabineta lēmums par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā ir politisks lēmums, nevis administratīvais akts. Šī argumenta pamatošanai viņš norādījis šādus apsvērumus:

[6.1.] minētais lēmums atbilst visām administratīvā akta pazīmēm;

[6.2] piemēru uzskaitījums Administratīvā procesa likuma 1. panta trešajā daļā, kas skaidro vārdus „politiskais lēmums”, neietver lēmumus par personas uzņemšanu pilsonībā. Turklāt šo piemēru uzskaitījums, ņemot vērā tiesību literatūrā izteiktās atziņas, liek secināt, ka ar politiskiem lēmumiem šīs tiesību normas izpratnē ir domāti tādi lēmumi, kas netieši rada tiesiskās sekas, vai – kas attiecas uz konstitucionāli tiesisko attiecību īstenošanu konstitucionālo orgānu starpā;

[6.3] pilsonības piešķiršana nevar tikt izmantota kā politiskās cīņas instruments un tādēļ pār šādiem lēmumiem ir jāpastāv pilnai tiesas kontrolei;

[6.4] no Pilsonības likuma 17. panta otrās daļas redakcijas ir secināms, ka šāds Ministru kabineta lēmums ir uzskatāms par izdošanas izvēles administratīvo aktu, piešķirot Ministru kabinetam tiesības atcelt Naturalizācijas pārvaldes sagatavota rīkojuma projektu tikai tādā gadījumā, ja tas konstatē attiecīgās personas neatbilstību Pilsonības likuma prasībām;

[6.5] subjektīvās tiesības uz Latvijas pilsonību personai rodas gadījumā, ja uz šo personu neattiecas neviens naturalizācijas ierobežojums un tā ir izpildījusi visas naturalizācijas prasības;

[6.6] Naturalizācijas pārvaldes lēmumam ir divējāda daba, tas ir, gadījumos, ja Naturalizācijas pārvalde pieņem lēmumu par naturalizācijas atteikšanu, šāds lēmums ir uzskatāms par galīgo administratīvo aktu, savukārt gadījumos, ja Naturalizācijas pārvalde pieņem personai labvēlīgu lēmumu par naturalizāciju, pārvaldes lēmums ir uzskatāms tikai par starplēmumu un galīgo raksturu tas iegūst ar Ministru kabineta rīkojumu. Tā kā konkrētajā gadījumā nav atrunāta īpaša pārsūdzēšanas kārtība, Ministru kabineta rīkojums ir pārsūdzams tiesā Administratīvā procesa likuma 76. panta trešajā daļā noteiktajā kārtībā. Lai šādu Ministra kabineta lēmumu atzītu par nepārsūdzamu, tam ir jābūt īpaši norādītam tiesību normā;

[6.7] pēdējo grozījumu Pilsonības likuma 17. pantā pieņemšanas gaita liecina, ka Ministru kabinetam netika piešķirtas tiesības izlemt jautājumu par pilsonības piešķiršanu, ņemot vērā politisko gribu, tas ir, Saeimā pirmajā lasījumā Juridiskās komisijas referents Aigars Jirgens pieminēja, ka „trešais ierosinājums ir radies sakarā ar to, ka lēmumu par pilsonības piešķiršanu naturalizācijas kārtībā pieņem Ministru kabinets, tātad izdarīt šādu precizējumu”;

[6.8] visbeidzot, konkrētajā gadījumā, lai interpretētu Pilsonības likuma 17. panta otrās daļas saturu, ir izmantojams arī Saeimā iesniegtais Ministra kabineta likumprojekts „Par Eiropas Padomes 1997. gada 6. novembra Konvenciju par pilsonību”, kaut arī pašu konvenciju Latvija vēl nav ratificējusi. Šīs konvencijas 12. pants paredz to, ka valsts apņemas nodrošināt iespēju pārsūdzēt administratīvajā kārtībā vai tiesā lēmumu par šīs valsts pilsonības iegūšanu, saglabāšanu, zaudēšanu, atgūšanu vai apliecināšanu.

[7] Tiesas sēdē Jurija Petropavlovska pārstāvis uzturēja iesniegto blakus sūdzību, Ministru kabineta pārstāvji to neatzina.

Motīvu daļa

[8] No Administratīvā procesa likuma 1. panta trešajā daļā dotās administratīvā akta definīcijas pirmā teikuma izriet sešas administratīvā akta pazīmes, tostarp tas, ka administratīvo aktu izdod iestāde. Savukārt iestāde šā panta pirmajā daļā definēta kā tiesību subjekts, kuram ar normatīvo aktu piešķirtas noteiktas valsts varas pilnvaras valsts pārvaldes jomā. Konstitucionālie orgāni nav uzskatāmi par iestādi. Tādēļ likumdevēja, valdības vai tiesas spriešanas darbības nekad nav administratīvie akti (sal.: F.J.Paine Vācijas vispārīgās administratīvās tiesības. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2002, 105. lpp.). Lai konstatētu, ka Ministru kabinets ir iestāde administratīvā procesa izpratnē, ir jākonstatē, ka Ministru kabinets konkrētajā gadījumā veic valsts pārvaldes funkciju. Konkrētajā gadījumā Ministru kabinets šādu funkciju neveic. Minēto Administratīvo lietu departaments pamato ar šādiem argumentiem:

[8.1] pilsonība naturalizācijas kārtībā atbilstoši Pilsonības likuma 17. pantam un Ministru kabineta 1999. gada 2. novembra noteikumiem Nr. 34 “Naturalizācijas iesniegumu pieņemšanas un izskatīšanas kārtība” tiek iegūta ar diviem secīgi pieņemtiem lēmumiem: 1) pirmo lēmumu pēc attiecīgo juridisko faktu konstatēšanas pieņem Naturalizācijas pārvalde; 2) otro lēmumu pieņem Ministru kabinets;

[8.2] ar lēmumu, kuru pieņem Naturalizācijas pārvalde, tiek konstatēts, vai kandidāts atbilst pilsonības piešķiršanas juridiskajiem priekšnoteikumiem, tostarp, vai uz kandidātu neattiecas Pilsonības likuma 11. pantā paredzētie naturalizācijas ierobežojumi. Tā kā likumā noteikti juridiski priekšnoteikumi, kuru pastāvēšanas vai nepastāvēšanas konstatēšanas pareizību tiesa var pārbaudīt, šāds lēmums atzīstams par konstatējošu administratīvo aktu, kuru var pārsūdzēt tiesā Administratīvā procesa likuma noteiktajā kārtībā;

[8.3] otro lēmumu, pamatojoties uz Naturalizācijas pārvaldes sagatavoto rīkojuma projektu, pieņem Ministru kabinets balsojot. Ministru kabineta loceklim netiek prasīts izpaust pamatojumu attiecīgajam balsojumam. Turklāt, atšķirībā no Naturalizācijas pārvaldes lēmuma, likums nav devis nekādus saturiskus norādījumus attiecībā uz Ministru kabineta lēmumu. Tādējādi secināms, ka Ministru kabinetam ir piešķirta neierobežota rīcības brīvība piešķirt vai nepiešķirt pilsonību personām, attiecībā uz kurām Naturalizācijas pārvalde ir konstatējusi, ka tās atbilst naturalizācijas priekšnoteikumiem. Šāda neierobežota rīcība, kas turklāt krasi kontrastē ar detalizēto regulējumu attiecībā uz Naturalizācijas pārvaldes lēmumu, liecina par to, ka Ministru kabinets šādā gadījumā neveic valsts pārvaldes, bet gan konstitucionālu funkciju. Tādēļ Ministru kabinets nav atzīstams par iestādi administratīvā procesa izpratnē. Tādējādi nepamatots ir blakus sūdzības arguments, ka minētais lēmums atbilst visām administratīvā akta pazīmēm.

Ņemot vērā iepriekš teikto, pareizs ir apgabaltiesas secinājums, ka pārsūdzētais lēmums uzskatāms par politisku lēmumu, nevis administratīvo aktu.

[9] Nepamatots ir blakus sūdzības arguments, ka no Pilsonības likuma 17. panta otrās daļas secināms, ka Ministru kabinetam ir tiesības atcelt Naturalizācijas pārvaldes sagatavoto rīkojuma projektu tikai tādā gadījumā, ja tas konstatē attiecīgās personas neatbilstību Pilsonības likuma prasībām. Pieturoties pie šādas likuma interpretācijas, būtu jāsecina, ka vienmēr, kad Naturalizācijas pārvalde pamatoti būtu konstatējusi naturalizācijas priekšnoteikumu izpildi, Ministru kabinetam pilsonība būtu obligāti jāpiešķir. Administratīvo lietu departamenta ieskatā šādā interpretācijā Ministru kabineta lēmums zaudētu savu jēgu, jo Ministru kabinets faktiski tiktu degradēts par Naturalizācijas pārvaldes „sekretariātu”, kas tikai formāli apstiprina Naturalizācijas pārvaldes pieņemtos lēmumus.

[10] Administratīvo lietu departamenta ieskatā subjektīvās tiesības, ja uz attiecīgo personu neattiecas neviens naturalizācijas ierobežojums un tā ir izpildījusi visas naturalizācijas prasības, personai rodas nevis uz Latvijas pilsonību, bet tikai uz to, ka lēmuma projekts par pilsonības piešķiršanu tiek nodots Ministru kabinetam izlemšanai.

[11] Apstāklis, ka likumā nav atrunāta Ministru kabineta lēmuma pārsūdzēšanas kārtība, nenozīmē, ka attiecīgais lēmums būtu pārsūdzams kā administratīvais akts Administratīvā procesa likuma noteiktajā kārtībā. Latvijā nav vispārpieņemta prakse attiecībā uz nepārsūdzamiem lēmumiem normatīvā akta tekstā expressis verbis norādīt, ka attiecīgais lēmums nav pārsūdzams.

[15] Administratīvo lietu departamenta ieskatā no deputātu izteikumiem, tostarp blakus sūdzībā norādītā deputāta izteikuma, pieņemot grozījumus Pilsonības likumā, neizriet, ka Ministru kabinetam netika piešķirta tiesības izlemt jautājumu par pilsonības piešķiršanu, ņemot vērā politisko gribu.

[12] Eiropas Padomes Konvencijas par pilsonību 12. pants, uz kuru atsaucas blakus sūdzības iesniedzējs, noteic, ka valstij jānodrošina lēmumu, kas pieņemti pilsonības jautājumā, apstrīdēšana administratīvā kārtībā vai pārsūdzēšana tiesā (angļu val.: administrative or judicial review) atbilstoši tās normatīvajiem aktiem.

Kā redzams no šīs normas vārdiskā ietvara, konvencija neprasa, lai attiecīgais lēmums vienmēr tiktu kontrolēts tiesā. Ir jābūt nodrošinātai administratīvai vai tiesas kontrolei.

Konvencijai ir izstrādāts skaidrojošais ziņojums (komentāri), kura 87. punktā attiecībā uz konvencijas 12. pantu norādīts, ka visiem lēmumiem pilsonības jautājumā jābūt pakļautiem administratīvajai vai tiesas kontrolei, savukārt procesu, kādā kontrole tiek īstenota, nosaka dalībvalsts, turklāt nav pieņemami izņēmumi pat attiecībā uz gadījumiem, ja attiecīgo lēmumu pieņem parlaments. Turpretim skaidrojošā ziņojuma 88. punktā norādīts, ka atsevišķos gadījumos, ja attiecīgo lēmumu pieņem augstākās varas iestādes, ir pieļaujams, ka lēmumu nevar pārsūdzēt augstākā institūcijā, ja vien tas pakļauts citām juridiskās (angļu val.: legal) vai administratīvās kontroles formām.

Administratīvo lietu departamenta ieskatā Latvijas normatīvie akti nodrošina iespēju kontrolēt naturalizācijas jautājumos pieņemtos lēmumus. Proti, Naturalizācijas pārvaldes pieņemtie lēmumi (administratīvie akti) ir pārsūdzami tiesā Administratīvā procesa likuma noteiktajā kārtībā, savukārt par Ministru kabineta rīkojumu vai tā daļu, ja tā ir neatbilstoša likumam, atbilstoši Prokuratūras likuma 19. pantam prokurors var iesniegt protestu.

Tādējādi atsauce uz Eiropas Padomes Konvenciju par pilsonību nav pamatota.

[13] Ņemot vērā iepriekš minēto, apgabaltiesas lēmums atzīstams par tiesisku un pamatotu, bet Jurija Petropavlovska blakus sūdzība ir noraidāma.

Nolēmuma daļa

Pamatojoties uz Administratīvā procesa likuma  323. panta 1. punktu un 324. pantu, Latvijas Republikas Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments

nolēma

 

Administratīvās apgabaltiesas 2006. gada 13. februāra lēmumu atstāt negrozītu, bet Jurija Petropavlovska blakus sūdzību noraidīt.